國家林業局關于深化三北防護林體系建設改革的意見

林北發〔2014〕171號

國家林業局關于深化三北防護林體系建設改革的意見

各省、自治區、直轄市林業廳（局），內蒙古、吉林、龍江、大興安嶺森工（林業）集團公司，新疆生產建設兵團林業局，國家林業局各司局、各直屬單位：

    三北防護林體系建設工程（以下簡稱“三北工程”）是我國生態修復的標志性工程，開創了我國生態建設的先河，取得了巨大的生態、經濟和社會效益，產生了廣泛而深刻的影響。為深入貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神，進一步深化三北防護林體系建設改革，創新工程建設體制機制，加快推進工程治理體系和治理能力現代化，不斷增強工程建設動力，全面實現工程建設目標，更好地促進生態文明和美麗中國建設，現提出如下意見。

    一、深化三北工程建設改革的重大意義

    1.工程建設成就顯著。經過30多年的持續建設，三北工程累計完成造林保存面積2647萬公頃，建設區森林覆蓋率由5.05%提高到12.4%,改善了生態環境，保障了人民生產生活，拓寬了生存發展空間，為促進區域經濟社會可持續發展作出了突出貢獻。

    2.工程建設面臨嚴峻挑戰。目前，三北地區沙化土地面積占全國沙化土地面積的83%，水土流失面積占全國水土流失面積的40%；造林立地條件越來越差，治理難度越來越大；退化防護林的比重較高，生態治理體系不健全，治理能力較弱，制約著三北工程進一步發展，難以適應三北地區生態改善的需要。

    3.深化改革意義重大。三北工程面臨的挑戰，在林業生態建設領域具有廣泛的代表性。科學布局工程建設，完善政策制度，優化投資結構，加強組織管理和資源保護，健全三北工程治理體系，全面提升生態林業民生林業治理能力，必須依靠改革。進一步深化三北工程建設改革，是增加生態產品供給，推動生態林業民生林業建設的迫切需要；是改善三北地區生態環境，維護國家生態安全的重要舉措；是促進經濟社會發展，建設生態文明和美麗中國的必然要求。

    二、指導思想、基本原則

    4.指導思想。高舉中國特色社會主義理論偉大旗幟，深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神，以建設生態文明為總目標，以改善生態改善民生為總任務，以全面深化改革為總動力，以植樹造林為重點，以質量效益為中心，以提高防護林生產力為前提，創新工程建設體制、機制，進一步解放和釋放防護林建設生產要素活力，建立穩定高效的防護林體系，構筑我國北方綠色生態屏障，為全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢作出貢獻。

    5.基本原則。堅持生態優先，生態效益、經濟效益、社會效益相結合；堅持保護先行，保護、建設、提高相結合；堅持質量第一，數量與質量相結合；堅持科學造林，宜林則林，宜灌則灌，宜草則草，自然恢復與人工治理相結合；堅持深化改革，政府主導與市場配置相結合；堅持改善民生，生產發展、生活富裕、生態良好相結合。

    三、認真落實規劃任務

    6.按規劃組織實施工程建設。各地要切實落實三北工程總體規劃和分期規劃，做到規劃、計劃、實施方案、作業設計相銜接。各級林業主管部門要認真編制工程建設分期規劃，報同級人民政府審批，納入當地國民經濟和社會發展計劃。重點項目依據規劃和國家年度計劃編制實施方案，按程序審批備案。年度作業設計嚴格履行上報審批程序。各省級林業主管部門要將規劃執行情況納入生態建設考核體系，加大對規劃執行的考核，定期對規劃實施進行督查、評估和通報，確保規劃任務按期完成。

    7.合理布局工程建設。根據《全國主體功能區規劃》、《國務院辦公廳關于進一步推進三北防護林體系建設的意見》（國辦發〔2009〕52號）和國家林業局《推進生態文明建設規劃綱要（2013—2020年）》（林規發〔2013〕146號），集中力量抓好200個左右的縣級防護林建設，盡快形成區域性防護林體系。在風沙區和西北荒漠區，加快沙化土地治理步伐，嚴守沙區植被紅線，構筑北方生態防沙帶。在科爾沁沙地、毛烏素沙地、呼倫貝爾沙地、渾善達克沙地等重點沙區，建設一批針闊混交的百萬畝防風固沙林基地。在河西走廊、柴達木盆地、天山北坡谷地、準噶爾盆地南緣、塔里木盆地周邊、阿拉善地區等荒漠和綠洲，建設一批以灌草為主的百萬畝荒漠綠洲防護林基地。在黃土高原丘陵溝壑區，治理水土流失面積40萬平方公里以上，構筑黃土高原生態屏障。在晉西北、晉陜峽谷、涇河渭河流域、湟水河流域等重點水土流失區，組織實施好黃土高原綜合治理林業示范建設項目，建設一批以生態經濟兼用樹種為主的百萬畝水土保持林、水源涵養林基地。在東北華北平原農區，以改善農業生產條件為重點，建設、更新、提高相結合，保護農田5億畝，構筑高效穩定的農業防護林體系。在松嫩平原、松遼平原、海河流域平原農區，建設一批以闊葉樹為主的百萬畝農田防護林基地。

    四、科學營造防護林

    8.科學配置防護林結構。堅持農林水牧結合，以水定林，山水林田湖統一規劃、統一治理、統一保護，建設功能完善、效用互補的生態體系；堅持喬灌草結合，建設以森林植被為主體、林草結合的防護林體系，在年降水400毫米以下的地區以灌草為主；堅持多林種結合，以防護林為主，建設生態經濟型防護林；堅持多樹種結合，以鄉土適生樹種為主，營造多種形式的抗旱混交林；堅持封、飛、造結合，在深山遠沙以封育為主，在城鎮、鄉村周圍和交通沿線，大力營造生態景觀防護林，形成城鄉一體化綠化格局。

    9.加強防護林經營。將防護林經營納入工程建設內容，依據防護林的保護對象和防護目的，制定防護林經營方案。依據全國退化防護林修復總體部署，在先行試點的基礎上，盡快啟動三北五期工程退化林分修復項目，制定退化林分修復管理辦法和技術標準，完善政策措施，優先滿足退化林分修復采伐指標，加快推進三北地區退化林分修復工作。

    10.鞏固建設成果。堅持建設和保護并重，依法治林，嚴厲打擊亂砍濫伐、毀林開墾、非法征占用林地等違法行為。明確管護責任，落實管護資金，強化管護隊伍，健全管護設施，積極推行協議管護、委托管護等方式。加強林業有害生物防治，嚴格保護森林資源，鞏固工程建設成果。開展對工程區內開發建設項目的環境影響評價，建立生態風險評估制度。積極推廣禁牧、輪牧、休牧，從源頭上控制風沙和水土流失危害。

    11.大力發展民生林業。在有效治理和嚴格保護的基礎上，利用防護林優勢資源發展優勢特色產業。在有條件的地方優先發展生態經濟兼用樹種，建設特色經濟林、用材林、碳匯林基地，加快形成一批有影響力、帶動力、輻射力、經濟效益顯著的特色產業帶。大力開展林副產品加工利用，積極發展種植業、養殖業、加工業、森林旅游業，實現生態、經濟、社會效益多贏。

    12.夯實種苗基礎。建立市場引導、政府監督服務相結合的種苗生產與供應體系。根據工程建設需要，以質量為核心，以市場需求為導向，扶持建設一批良種繁育基地，為工程建設提供品種對路、質量優良、規格齊全、結構合理的良種壯苗。推行定點育苗（采種）、定向培育、定向供應和公開招標、簽訂合同相結合的供苗方式，提倡就地育苗，就地造林，大力培育鄉土樹種和抗逆性強的優良品種。嚴格控制長途、跨區域調運使用苗木，加強種苗檢驗檢疫，確保良種壯苗使用率達到90%以上。

    五、創新工程建設組織管理

    13.創新工程建設機制。建立市場配置、政府宏觀調控和公共服務相匹配的組織有序、互為補充和充滿活力的工程建設機制。發揮市場配置資源的決定作用，引導生產要素積極有序進入防護林建設。發揮各級政府在政策法規、組織管理、規劃設計、建設布局、督導檢查等公共管理和服務方面的主導作用，提升生態產品生產能力。發揮農民群眾在造林、經營、管護等工程建設各環節的主體作用，完善集體林權制度改革，充分尊重農民對承包林地的使用、收益、流轉及承包經營權的抵押和擔保等權利，維護農民參與工程建設的權益。發揮非公有制經濟主體在工程建設中的重要作用，制定各項優惠政策，積極鼓勵捐資造林、森林認購等，激發工程建設活力。推行以專業隊伍造林為主的建設模式，逐步形成統一造林、統一管護、分戶確權收益的建設格局。

    14.完善防護林管理機制。建立和完善規劃落實、質量檢查、績效評估、情況通報、計劃資金、考核獎勵等管理制度。百萬畝防護林基地建設項目、黃土高原綜合治理林業示范建設等重點區域治理項目，逐步實行按項目管理，由各省級林業主管部門組織編制年度實施方案，報國家林業局三北工程管理部門審批備案。項目一經審批，要嚴格按照批準的方案實施，不得隨意變更建設地點、內容、資金等。建立重點工程報告制度，各級林業主管部門定期向上級工程管理部門報送工程營造林進度、計劃執行、任務完成、情況分析等信息，加強督導檢查，及時通報工程建設情況。

    15.建立和完善工程建設質量控制體系。推行全過程質量管理，將規劃計劃、實施方案、年度任務、作業設計、種苗供給、整地栽植、撫育管護等主要工序納入工程建設管理范疇。實行項目法人制、合同制，積極推行招投標制和監理制。因不可抗拒的干旱、洪水、冰雹等自然因素造成的造林面積損失，經省級工程管理部門組織進行認定后，報國家林業局三北工程管理部門審核報損，列入下一年度工程建設任務。完善縣級自查、省級復查、國家抽查的三級質量監督檢查體系，嚴格落實造林質量責任追究制度，采取通報表彰、亮牌警示、調減任務等辦法，強化質量管理。

    16.嚴格計劃資金管理。加強對計劃編制上報、綜合平衡、審批執行的管理。各省級林業主管部門依據規劃和年度任務完成情況編制下一年度任務計劃，經國家林業局三北工程管理部門初審匯總后，按程序上報。嚴格執行年度計劃，維護計劃的權威性。工程建設資金使用必須嚴格遵守《三北防護林體系建設工程計劃和資金管理辦法》（林規發〔2014〕123號），主要用于調查、規劃、設計等前期工作和科技支撐、封山（沙）育林、人工造林、飛播造林、種苗補助、招投標費用等。各省區市必須按照國家規定的比例落實配套資金。國家林業局資金管理部門和三北工程管理部門要加強對工程資金使用情況的監督和檢查，組織開展資金稽查。

    六、強化科技支撐

    17.完善防護林建設的標準體系。根據區域經濟社會發展和改善生態的需要，建立適應三北地區自然立地條件的工程建設標準體系，制定出臺三北工程造林專項技術規定。依據水分平衡原則，合理確定防護林初植密度。完善封山育林考核辦法，以增加恢復植被為核心，以控制風沙危害和水土流失為驗收標準，突出防護林的生態功能。根據立地條件和降水條件，將藤本植物納入工程建設內容。

    18.加強科技推廣和服務。科技推廣應與工程建設同步設計、同步實施、同步驗收，各級林業主管部門應積極籌措資金加大科技支撐力度。依托三北地區林業科研院所、大專院校，建設一批集研發、創新為一體的技術中心，針對工程區干旱、鹽堿等困難立地造林難題，開展科技攻關，突破工程建設技術瓶頸，增強科技支撐能力。建設一批代表性強、輻射面廣的林業科技綜合示范區，總結探索不同類型區治理模式，為工程建設提供示范。建立健全技術服務和推廣體系，加大科技成果轉化力度，提高工程建設科技貢獻率。

    19.建立和完善工程監測與評價體系。按照功能定位，制定三北工程效益監測評價方案，完善工程效益監測評價體系。分區域分類型加緊建立一批監測點，夯實監測評價基礎。加快建設三北工程營造林管理信息系統，提升工程建設信息化水平。各級林業主管部門要定期對工程建設進行期中和終期評估，及時公布評價結果，強化社會監督，并作為目標責任制考核和安排投資的依據。

    七、完善工程建設投融資機制

    20.完善工程投入機制。建立以政府投入為主渠道，大力吸納社會資源和力量參與建設的投資體系，加大重點治理區域中央投資力度。積極引導民間資本和各類公益基金投向三北工程。完善投資結構，將造林基礎設施建設、撫育管護納入投資范疇，逐步提高單位面積造林補助標準。改革投入補貼機制，納入工程建設范圍的造林不分林種樹種、不限比例、不分所有制，同等享受工程建設補助政策。以成活、成林為依據，實行分期付款，有條件的建立驗收成林付款制度。全面落實造林補貼資金直補到戶政策。將退化林分修復納入工程新造林范圍，享受新造林補貼政策。逐步加大對林木良種、木本糧油、特色林果、珍貴樹種及大徑材培育、生物質能源林等補貼力度。

    21.落實和完善生態補償政策。三北工程營造的生態公益林，原則上納入國家和地方生態公益林補償范圍。非國有生態公益林在明確權屬和補償主體的前提下，可探索建立政府直接收購公益林的制度。嚴格治理責任，在工程建設區從事礦產資源開發和利用活動的經濟主體，負責礦區植被的恢復與重建。積極探索建立跨區域生態補償機制。

    22.落實國家惠林金融扶持政策。認真落實國家對沙產業開發、山區綜合開發、林業資源開發等經營活動的信貸支持政策，對符合中央財政貼息規定的項目進行重點扶持。建立和完善工程建設林業信貸擔保機制，拓寬信貸擔保物范圍。完善政府扶持的林業保險機制，積極推進政策性森林保險工作，增強三北工程建設項目的抗風險能力。

    八、改進和加強組織領導

    23.加強工程建設的組織領導。三北工程是我國重大生態修復工程和重要的社會公益事業，組織實施好工程建設是各級林業主管部門的重要職責。各級林業主管部門要定期向同級人民政府匯報工程進展情況，主動加強同各有關部門的溝通，爭取支持。要健全領導責任制，定期對工程建設進行目標考核，對作出突出貢獻的單位和個人給予表彰獎勵。積極開展國際交流與合作，學習借鑒先進的治理經驗和措施。

    24.強化隊伍建設。建立上下貫通、協調有力、運行高效的組織管理體系，完善工程管理機構，健全管理隊伍。強化基層林業站在工程建設中的政策宣傳、資源管護、林政執法、生產組織、科技推廣、社會化服務等職能和作用，夯實工程建設發展基礎。加強基層林業主管部門能力建設，開展多形式、多層次的技術培訓，提高基層技術人員和管理人員的科技素質和管理水平。

    25.搞好工程建設的宣傳發動。各級林業主管部門，要拓展渠道，大力宣傳三北工程在改善生態環境、構建北方生態屏障、建設生態文明和美麗中國等方面的重要作用，提高全社會的生態文明意識。要主動聯系人民解放軍、武警部隊、民兵以及工會、婦聯、共青團和其他社會團體，充分發揮其在三北工程建設中的重要作用，動員社會各方面力量，支持和關心三北工程建設事業，形成全社會共建三北工程的強大合力。

    本意見有效期至2020年12月31日。                                                   國家林業局